Artículo de Gotzon Garmendia y Juan Carlos García Funes

 

Gotzon Garmendia Amutxastegi  / Juan Carlos García Funes. Universidad Pública de Navarra

 

Página 70 del Dossier: http://www.fim.org.es/media/2/2091.pdf

 

El 26 de noviembre de 2013 el Parlamento de Navarra aprobaba en sesión plenaria la Ley Foral de Reconocimiento y Reparación Moral de las ciudadanas y ciudadanos navarros asesinados a raíz del golpe militar de 1936 , más conocida como “Ley de Memoria Histórica de Navarra”. En las siguientes páginas se realiza un recorrido por el contexto histórico que ha propiciado dicha coyuntura favorable a su aprobación y se resaltan, analizan y comentan los aspectos fundamentales y novedosos de su contenido.

Antecedentes y contexto histórico

A menudo se obvia que en el conjunto del Estado se realizaron exhumaciones durante toda la década de los años 70 y muy especialmente a partir de la muerte del dictador en 1975. De hecho, en Navarra las primeras noticias que se tienen sobre exhumaciones practicadas por los familiares de los asesinados, en la clandestinidad más absoluta, datan de principios de los 60, y se produce en el despoblado de Urzante . Pero las bases jurídicas y políticas para el futuro tratamiento de vulneraciones de derechos humanos sufridas durante el régimen franquista se establecieron con la aprobación de la Ley para la Reforma Política (1976), los Pactos de la Moncloa y la Ley de Amnistía (1977). Las fuerzas políticas y sindicales que optaron por este modelo de transición, rechazaron deliberadamente aplicar cualquier medida de justicia transicional que se asemejase a las iniciadas en Nüremberg, tras la II Guerra Mundial, o a las implementadas tras los regímenes de Portugal y Grecia (1974). Sus antecedentes hay que encontrarlos en la evolución operada en estos partidos a partir de finales de los años 50 (recuérdese la declaración del PCE emitida en junio de 1956 sobre la “reconciliación nacional”) yen la ausencia de ninguna mención a la justicia transicional en los programas políticos que se van configurando en la segunda mitad de los años 70 entre las fuerzas opositoras al régimen franquista .

Sin embargo, las exhumaciones continuaron produciéndose en el conjunto del Estado durante toda la década de los años 70, poniendo en evidencia la perpetración de crímenes de lesa humanidad que el Estado estaba obligado a resolver. El golpe de Estado de 1981 tuvo un efecto inmediato en la paralización de las exhumaciones y las actividades vinculadas a ellas, paralización que contó con la anuencia de los partidos políticos que optaron por la vía de la reforma que vieron en peligro el «consenso de la transición», con la ley de Amnistíacomo su máximo exponente. Los sucesivos gobiernos del Estado (gestionados a partir de 1982 por el PSOE) y el gobierno foral de Navarra, gestionado por UPN desde 1982, aplicarán con todo rigor estas medidas “preventivas”.

En Navarra, toda esta situación provocará que en 1981 se constituya la Asociación de Familiares de Asesinados de Navarra (AFAN) que junto a Altaffaylla Kultur Taldea, serán las promotoras de la obra colectiva De la esperanza al terror. Navarra 1936 .Puede decirse que este trabajo será fruto de la conjunción del interés y la receptividad de ciertos sectores del movimiento obrero (por cuyas venas y estructuras fluyó la información), de los sectores sociales que pugnaron por la ruptura democrática con el régimenfranquista  y el conocimiento historiográfico adquirido por investigadores durante años de trabajo, destacando especialmente José María Jimeno Jurío.

Esta situación de bloqueo no operará ninguna variación durante los mandatos presidenciales del PSN (1984 – 1991)  y el período en que UPN consigue la hegemonía electoral (1991-2014) y una estabilidad política de gobierno que perdurará hasta el 2012, año en que se produce la ruptura del acuerdo político firmado con el PSN.

A pesar de todo ello, las organizaciones de familiares de represaliados conocerán un progreso pausado pero continuo; experimentarán, como el conjunto de los movimientos sociales del Estado, el influjo de los modelos de cambio de régimen que se producirán en países como Argentina, Chile, etc. en cuyo marco temporal la legalidad internacional humanitaria conocerá un importante desarrollo. En este sentido, son de destacar la aprobación del Informe Joinet (1997) y el Informe de Diane Orentlicher (2005) mediante las que se establecerán las bases fundamentales para el reconocimiento del derecho de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, incluidas las garantías de no repetición.

La labor de reflexión y estudio de dos organizaciones no gubernamentales, trataron de incardinar estas aportaciones con las reflexiones y dinámicas de las asociaciones de familiares de represaliados y los movimientos de defensa de DDHH. Nos referimos a Amnistía Internacional,que emitirá, entre los años 2005 y 2012, cinco informes específicos sobre esta cuestión, y a los abogados organizados en el Equipo Nizkor, cuyos análisis jurídicos sobre vulneración de derechos e impunidad continuando siendo referencias importantes.

En 2002 se constituye la asociación AFFNA36(Asociación de Familiares de Fusilados de Navarra) que centrará gran parte de su actividad en interpelar a las instituciones forales, Gobierno y Parlamento de Navarra;esta línea de actuación comenzará a dar sus frutos a partir del año 2003, con la aprobación en el Parlamento el 11 de febrero de 2003 (con la abstención de UPN) de una Declaración Institucional en favor del «recuerdo, reconocimiento y reparación moral de las personas fusiladas y represaliados durante la Guerra Civil en Navarra» . A esta resolución le seguirá la Ley Foral 24/2003, de 4 de abril, de símbolos de Navarra en cuya Disposición Transitoria Única, se establece que en «(…) el plazo de un año desde la entrada en vigor de esta Ley Foral, las autoridades en ella referidas procederán a la retirada y la sustitución de la simbología propia del régimen franquista»;ante su incumplimiento, se volverá a insistircon una moción presentada por el grupo parlamentario Nafarroa-Bai, por la que se instaba al Gobierno de Navarra a realizar un plan para la eliminación en el año 2008 de los todos los símbolos franquistas existentes en el territorio foral . Fue aprobada por unanimidad. Este trabajo de interpelación culminará con la presentación en el año 2013, esta vez por vía de Izquierda-Ezkerra, de una proposición de ley sobre la memoria histórica en Navarra que será aprobado por mayoría parlamentaria el 26 de noviembre del mismo año, con la abstención de UPN y el voto en contra del PP.

Paralelamente a todo este procesonacerán dos nuevos espacios de coordinación y debate. El primero, surgirá en el año 2008, como consecuencia del acuerdo, entre 15 organizaciones socioculturales, para el desarrollo de una acción conjunta que se denominará “Autobús de la Memoria/Oroimenaren Autobusa”; la segunda organización se creará el año 2014 y se llamará “Amapola del Camino, Coordinadora navarra de pueblos por la memoria”.Con la constitución de este último espacio, en Navarra se perfilarán dos grandes líneas de interpretación sobre los objetivos, estrategia global a desarrollar y modelo de participación social del movimiento memorialista en Navarra.Este fenómeno puede entenderse como una muestra del gran interés que concita en la sociedad navarra la defensa de los derechos de los represaliados por el franquismo, y que se materializa en una pluralidad organizativa de los distintos agentes vinculados a la misma.

La ley conocida como “Ley de Memoria Histórica de Navarra” será la consecuencia de la interacción de todo este contexto social que hemos descrito. Asimismo, la aprobación de estas iniciativas normativas se ha hecho viable dada la particular configuración de las fuerzas que componen el Parlamento de Navarra, mayoritariamente favorables a la elaboración de políticas públicas para la recuperación de la memoria histórica.

 

Análisis y contenido de la Ley

La Ley Foral 33/2013 consta de un preámbulo, un título preliminar/disposiciones generales, cuatro partes dispositivas temáticas, siete disposiciones adicionales y dos disposiciones finales.

En el preámbulo,la ya citada Declaración Institucional de 2003 es reconocida como importante hito en el reconocimiento de las víctimas del golpe de Estado de 1936. Además de concebirse como un cualitativo salto institucional, se apela a su carácter continuador de los primeros avances que varios ayuntamientos y concejos navarros impulsaron por reconocer y subrayar los derechos de las víctimas del franquismo. Aunque está ausente un análisis de los motivos del freno de aquellas iniciativas. Continuando con el preámbulo, se describe el estado de «desprotección efectiva» de las víctimas del franquismo por parte de las Instituciones Forales, y se analizan las circunstancias que produjeron más de “3.400 asesinatos” en Navarra , afirmando que “no hubo Guerra Civil, no existieron dos bandos enfrentados en dos trincheras bélicas”. No se indican los responsables sociopolíticos y militares que causaron esta situación (como se realizó en la Declaración de 2003), y está ausente el arco cronológico que abarcaría esta ley, pudiendo interpretarse que cubriría el período comprendido entre el golpe militar de julio de 1936 y la muerte del dictador en noviembre de 1975.

Es relevante que el texto legal reflexione sobre la conflictividad de las memorias postconflicto, considerando que “todas las guerras civiles provocan un desequilibrio de la memoria porque los vencedores imponen sus símbolos, sus estandartes, sus leyes por encima de los vencidos”, reconociendo la asimetría entre las memorias de víctimas y victimarios. Aunque sin hacer referencia a otros procesos, se habla de la “reconciliación” en las sociedades (equiparada con “acercamiento”), como potencial elemento de disminución de dicha asimetría en posguerra. “Acercamiento” que no se habría producido por la sucesión a la Guerra de una “larga dictadura y por lo tanto un desequilibrio enorme entre la memoria de los vencedores y la de los vencidos”, con “la única versión oficial de lo ocurrido (…) producida y transmitida a la sociedad española por el régimen instaurado en 1939”. En este sentido, la ley carece de lecturas históricas desde 1975 hasta nuestros días, más allá de acudir a un informe de Amnistía Internacional  apuntando que los crímenes franquistas “no fueron objeto de esclarecimiento imparcial, ni fueron tomados en cuenta los derechos de las víctimas que habían sido privadas de reparación” al concluir el régimen.

La “recuperación de la memoria histórica”, se interpreta en la Ley como un esfuerzo normativo, centrado en el reconocimiento público y la rehabilitación moral de las personas que fueron víctimas del golpe de Estado franquista y la posterior Dictadura. Esta idea tiene su desarrollo en la parte dispositiva de los títulos I (sobre desapariciones forzadas y exhumaciones), II retirada de símbolos, leyendas… franquistas) y IV (protección y mantenimiento de monumentos y lugares conmemorativos), que pivotan fundamental y casi exclusivamente, en torno al desarrollo del eje de la verdad y la reparación, siguiendo la estela definida por la propia ley estatal 52/2007, de 26 de diciembre.

En consecuencia, son definidos como objetivos trascendentales de la ley el de «reparar en la medida de lo posible ese daño y rectificar años de olvido institucional» (Preámbulo); y restituir, reconocer y rehabilitar «la memoria de las personas asesinadas» (Art. 1). Este artículo resulta un tanto confuso, ya que enuncia «recuperar la memoria histórica”de aquellas personas “que fueron asesinadas o fueron víctimas de la represión franquista», pero en su final solamente menciona la reparación de «la memoria de las personas asesinadas».

Las disposiciones generales poseen un alto potencial en cuanto al reconocimiento de todas las aristas de la represión (diversos cautiverios, trabajos forzados…), aunque éstas no se trasladan al articulado concreto de las obligaciones de los poderes públicos. Se incide en reparar la memoria de aquellas personas que, pese a no ser asesinadas, sufrieron castigo, represión, humillación pública y repudio institucional de forma sistemática, planificada y con intención `ejemplarizante´, atribuyéndose esta situación mayoritariamente a las mujeres. Esta exposición no consideraría a estas mujeres víctimas directas de la represión sino sufridoras indirectas de la misma.

Aún con ello, la ley tiene un considerable peso reparador con un marcado carácter «corpocéntrico», dada la dimensión que cobran las exhumaciones y las «lógicas tecno-científicas arqueológicas y forenses»  en el conjunto de “medidas de protección y búsqueda de esas personas desaparecidas”. En este sentido, la Ley Foral 33/2013 es pionera en aspectos tan cruciales como la financiación de las exhumaciones de fosas como responsabilidad de la Administración Foral. Las exhumaciones efectuadas en el marco de la Ley de Memoria Histórica de 2007 fueron sufragadas mediante subvenciones, consideradas como una actividad privada de los familiares de las víctimas y no como una obligación directa del Estado. La asunción por parte del Gobierno de Navarra de esta responsabilidad económica y técnicapara el desarrollo de las investigaciones que conduzcan a la exhumación material, marca un antes y un después en cuanto a las políticas de memoria en el Estado. Cuestiones como la actualización y mantenimiento del Mapa de Fosas de Navarra y la creación de un Banco de ADN son elementos destacables por su trascendencia.

Otro elemento fundamental es el establecimiento de la figura de “Lugar de la Memoria Histórica de Navarra”, imprescindible para mantener los hasta ahora reconocidos por la sociedad, y señalizar los que están por reconocerse. Son tres los fenómenos singulares que se abordan normativamente con esta Ley: el Fuerte de San Cristóbal, dos campos de concentración (Pamplona e Iratxe) y “decenas de campos de trabajo forzado”. También se habla de monumentos como el Parque de la Memoria de Sartaguda, del que se dice que gozará del máximo reconocimiento y protección oficial y que sufragará los “gastos de mantenimiento y mejora del Parque de la Memoria serán sufragados con cargo a los Presupuestos Generales de Navarra”.

Aspecto central resulta el establecimiento de una Comisión Técnica de Coordinación en materia de Memoria Histórica, encargada de coordinar las actuaciones de las asociaciones, instituciones académicas y entidades públicas para el cumplimiento de lo establecido en las Ley. El pasado 18 de junio quedó constituida esta Comisión con un presidente y doce vocales. De estos trece miembros, dos representan a asociaciones de víctimas y memorialistas. El resto lo conforman cinco vocales designados por el Gobierno,dos por el Parlamento, uno por la Federación Navarra de Municipios y Concejos, dos por la Universidad Pública de Navarra y por la Universidad de Navarra, respectivamente, y finalmente, uno por las entidades profesionales relacionadas con Historia, Medicina forense y/o Arqueología.

La Ley apunta futuros convenios para el estudio y el conocimiento de los hechos acaecidos en Navarra durante la Dictadura franquista, un avance en cuestiones de derecho a la verdad. Anuncia la creación de un Centro Documental de la Memoria Histórica de Navarra, que entre otras funciones elaborará “un censo de personas desaparecidas” reseñando “toda la información posible respecto a las circunstancias del fallecimiento o desaparición de cada una de las víctimas”, siendo de carácter público”. Queda por conocer cómo se incardinará este punto respecto al Fondo Documental de la Memoria Histórica en Navarra, funcionando en la Universidad Pública de Navarra y cuya creación se aprobó en el Parlamento en 2011 . Desde su andadura iniciada en 2012, entre otras funciones, dicho Fondo recoge más de 5.698 registros de personas que han sufrido algún tipo de represión, disponibles en su página web para su consulta . En el ámbito educativo, se asume la revisión de contenidos de libros de texto para garantizar que ofrecen información “veraz, extensa y rigurosa” la Guerra Civil y el franquismo en Navarra, además de incluir estos contenidos dentro del Programa anual de Educación para la Paz y los Derechos Humanos.

Otro aspecto novedoso a resaltar es el de la mención de la legalidad internacional como marco normativo de referencia. Este hecho puede representar un importante avance en el reconocimiento de los derechos de las víctimas, en la medida en que estas resoluciones forman parte intrínseca de los textos normativos que defienden los derechos humanos y forman parte también del entramado de la justicia universal. En el Preámbulo se señalan dos resoluciones adoptadas por la comunidad internacional sobre desapariciones forzadas (Resoluciones de Naciones Unidas 47/133, adoptada en la Asamblea General del 18 de diciembre de 1992 ) y del Consejo deEuropa, de 17 de marzo de 2006, «en la que se denunciaron graves violaciones de los derechos humanos cometidas en España entre los años 1936 y 1975» . No obstante, este nivel de concreción desaparece en el articulado de la parte dispositiva, pese a que en el Art. 2 del Título Preliminar se utilice el concepto de «crímenes contra la Humanidad» como doctrina de las Naciones Unidas que la Comunidad Foral «procurará» aplicar a través de los poderes públicos en Navarra. Debe tenerse en cuenta que los crímenes contra la humanidad, por definición, no prescriben hasta su resolución judicial y por lo tanto la Administración de Justicia estaría obligada a ser parte activa en el esclarecimiento de estos actos delictivos, tal como lo regula el Derecho Penal Internacional y la propia legislación del Estado español. Es difícil medir la viabilidad y las consecuencias jurídicas efectivas que pudieran derivarse del intento de aplicar esta categoría penal , pero su efecto en el campo historiográfico sería importante en la medida en que conllevarían la desclasificación de numerosa documentación hasta ahora inaccesible para los familiares de los represaliados y para los historiadores.

En esta Ley Foral 33/2013 pueden detectarse conquistas del conjunto del movimiento memorialista en general y del navarro en particular, aunque previamente a su aprobación se produjo una discusión pública sobre las cuestiones que iba a contener. En este contexto se enmarcan la valoración positiva realizada por AFFNA36  y laspropuestas de mejora realizadas por el “Autobús de la Memoria/Oroimenaren Autobusa” ante la tramitación de la proposición de la Ley . Dicha iniciativa transmitió a todos los grupos parlamentarios una serie de propuestas de mejora e incorporación. Algunas se incluyeron en la Ley (acceso a toda la documentación histórica de ese período y preocupación por temarios relativos a Memoria Histórica en la educación secundaria), pero otras no fueron consideradas. Un mes después, aun realizando una valoración global positiva de la misma, esta iniciativamostraba su preocupación ante algunas propuestas que no fueron descartadas , tales como la exigencia de explicitar el nulo reconocimiento del derecho a la justicia efectiva que tenían las víctimas de la dictadura en la Transición y la impunidad que supuso la Ley de Amnistía de 1977. Tuvieron el mismo destino otras reclamaciones de largo recorrido en el movimiento memorialista, como una reparación que implique el conocimiento de “los proyectos sociales y políticos por los que lucharon y por los que fueron represaliadas”, la exigencia de responsabilidades económicas a las empresas beneficiadas por los trabajos forzados, la represión específica contra la mujer y su indemnización, el establecimiento de medidas de compensación a las personas y familias afectadas por la represión económica, reclamaciones sobre la reparación y propiedad del Fuerte de San Cristóbal , etc.

Concluyendo, puede afirmarse que esta Ley es pionera en muchos aspectos pese a que, como toda ley, su desarrollo dependerá de la voluntad política desde el Parlamento navarro por impulsarla, de los recursos económicos destinados a ello (inexistentes en la actualidad) y, en última instancia, de la presión social que, al fin y al cabo, es el motor principal de que la misma se haya aprobado. En general, la ley determina un procedimiento de aplicación, aunque pocas medidas tienen pautas establecidas . Una legislación puede marcarse indefinidos objetivos, pero sin voluntad política de aplicación ni recursos económicos puede quedar relegada a un papel testimonial más que efectivo.